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Gutachten gegen Gutachten

Spitäler sollen Abgaben leisten auf zusatzversicherte Patienten. Die Sparmassnahme ist politisch und rechtlich umstritten. Ein Gutachten nennt die «Lex Hirslanden» verfassungswidrig, ein anderes behauptet das Gegenteil.

Die Klinik Hirslanden behandelt zu über 75 Prozent zusatzversicherte Patienten. Deshalb steht sie im Fokus einer Sparmassnahme.
Die Klinik Hirslanden behandelt zu über 75 Prozent zusatzversicherte Patienten. Deshalb steht sie im Fokus einer Sparmassnahme.
Marc Dahinden

Im Rahmen der Leistungsüberprüfung 2016 (Lü16) sollen Zürcher Spitäler eine Abgabe leisten auf Behandlungen für zusatzversicherte Patienten. Davon verspricht sich der Regierungsrat über 40 Millionen Franken pro Jahr für die Staatskasse. Über 90 Prozent davon müssten die Klinik Hirslanden und die Schulthess Klinik berappen, da sie mit über 75 Prozent (Hirslanden), respektive knapp 50 Prozent (Schulthess) am meisten zusatzversicherte Patienten behandeln. Diese Sparmassnahme, die Spitalsteuer oder auch Lex Hirslanden genannt wird, ist politisch umstritten. Die bürgerlichen Parteien feilschen darum, und die Chancen stehen gut, dass die Vorlage an den Regierungsrat zurückgewiesen wird (siehe Analyse unten).

Rechtliches Hickhack

Auch rechtlich hat sich ein Hickhack entwickelt. Kurz nach dem Regierungsratsbeschluss im Sommer kamen Zweifel auf, ob die Vorlage übergeordnetem Bundesrecht entspricht. Der Berner BDP-Nationalrat Urs Gasche hat beim Bundesrat Auskunft darüber verlangt. Dieser spielte den Ball weiter an den Kanton Zürich, der bei Ueli Kieser, Vizedirektor am Institut für Rechtswissenschaft und Rechtspraxis der Universität St. Gallen, ein Gutachten einforderte. Der Rechtsprofessor kam zum Schluss, dass die Spitalsteuer gesetzeskonform sei.

Der Schweizerische Versicherungsverband (SVV), der Dachverband der Privatversicherer, liess dies nicht auf sich sitzen. Die Versicherer halten es für stossend, dass Versicherungsgelder, die für Hotellerie, Komfort und freie Arztwahl vorgesehen sind, vom Staat zur Finanzsanierung zweckentfremdet werden, wie Kommunikationsleiterin Tanja Kocher sagt.

«Verpönte Sondersteuer»

In einem vom SVV in Auftrag gegebenem Gutachten nennen zwei Rechtsprofessoren der Universität Basel und Luzern die Vorlage eine «verpönte Sondersteuer» und stufen sie als verfassungswidrig ein. Das Gutachten greift die Vorlage primär in drei Punkten an:

Erstens kritisieren die Professoren, dass die Spitalsteuer teilweise dasselbe Steuersubstrat betreffe wie die Mehrwertsteuer. Den Kantonen ist es aber verboten, gleichartige Steuern wie die Mehrwertsteuer zu erlassen.

Zweitens widerspreche die Spitalsteuer dem Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung. Sie diene ausschliesslich der Sanierung des Finanzhaushaltes und müsste von der Allgemeinheit getragen werden. Effektiv bezahlen aber nur diejenigen Listenspitäler, die mehr als 20 Prozent zusatzversicherte Patienten haben. Drittens verstosse die Vorlage gegen die Wirtschaftsfreiheit, da der Wettbewerb unter konkurrenzierenden Spitälern verzerrt werde. Es handle sich um eine «Privatspitalsteuer», da diese benachteiligt werden.

Die Gesundheitsdirektion hat darauf reagiert und bei Ueli Kieser eine ergänzende Stellungnahme eingeholt. Darin zerpflückt Kieser die Einschätzung seiner Kollegen. Er argumentiert, dass die aktuelle Rechtsprechung des Bundesgerichts gegen die Annahme spreche, dass die Abgabe mit der Mehrwertsteuer vergleichbar sei.

Entscheid steht noch aus

Bei den beiden weiteren Punkten werde im SVV-Gutachten laut Kieser die besondere Situation der Zürcher Listenspitäler nicht genügend berücksichtigt. Es fördere eben gerade den Wettbewerb, wenn bei der Abgabe berücksichtigt werde, ob ein Spital neben Grundversicherten mehrheitlich Zusatzversicherte behandle. Die Zusatzleistungen seien ergänzend und brächten den Spitälern gewollte Vorteile.

Die Gesundheitsdirektion halte entsprechend daran fest, dass die Vorlage rechtmässig sei, sagt deren Sprecher. Während der SVV sein Gutachten einigen Kantonsräten zugestellt hat, sind die zuständigen Kommissionen im Besitz des Kantonsgutachtens.

Die Kommissionsentscheide stehen noch aus. Der SVV sei aber zuversichtlich, dass die Spitalsteuer im Kantonsrat keine Chance habe, sagt Tanja Kocher. Daher stelle sich auch die Frage nicht, ob aufgrund des Gutachtens rechtliche Schritte angezeigt seien.

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